农地流转是一种古已有之的现象，世界各国皆然。可以说，没有土地的流转，就没有农业的进步和发展，也就没有经济乃至社会的进步和发展。然而，在漫长的农耕社会里，农地流转无论是规模还是速度都还是相对有限的。直到资本主义制度建立和工业革命兴起以后，随着工业化和城市化的加快，农地的流转才大大加快。但在农地流转的过程中，由于法制滞后和法规的不健全，农地流转往往伴随着诸多的混乱和无序，引起许多纷争和斗争。这不但制约着经济本身的发展，而且严重影响着社会的稳定和有序。如何解决农地流转中出现的混乱和无序，使农地流转变得有序，便成为各国政府努力为之的事情。在这方面，日本的做法虽有不足但最值得我国借鉴。
农地流转是一种古已有之的现象，世界各国皆然。可以说，没有土地的流转，就没有农业的进步和发展，也就没有经济乃至社会的进步和发展。然而，在漫长的农耕社会里，农地流转无论是规模还是速度都还是相对有限的。直到资本主义制度建立和工业革命兴起以后，随着工业化和城市化的加快，农地的流转才大大加快。但在农地流转的过程中，由于法制滞后和法规的不健全，农地流转往往伴随着诸多的混乱和无序，引起许多纷争和斗争。这不但制约着经济本身的发展，而且严重影响着社会的稳定和有序。如何解决农地流转中出现的混乱和无序，使农地流转变得有序，便成为各国政府努力为之的事情。在这方面，日本的做法虽有不足但最值得我国借鉴。
一、日本政府对农地的管制和保护
1、战后强制实施土改
第二次世界大战结束后的1947~1954年期间，日本实施对农地封建土地所有制的改革。中央政府强制收买地主土地，然后按国家统一规定的价格再卖给佃农。由于货币的贬值，地主的土地几乎可以算作无偿转让给佃农，从而实现了“耕者有其田”的自耕农地制度。1952年，日本的《农地法》从法律上确立农户对土地所有的永久地位，从而完成农地所有权的第一次集中到分散的流转。
2、法律规定土地私有受保护
日本法律明确规定实行土地私有制。土地所有者拥有明晰的土地产权，有土地收益分配和处分的权利，除按规定缴纳较固定的土地税、农产品销售所得税、房产税外，没有任何其他税费。土地所有者在土地转让、租赁、抵押、继承等各方面都享有完全不受干扰和侵犯的权利。
3、推动农地制度改革
长期以来，日本政府一直对农业采取支持与保护政策，以应对农业生产停滞，农村衰落的局面。但是，完备的农业保护体系与高额的农业补贴并没有带来农业生产的高竞争力。近年来，日本政府意识到小规模的分散经营已经成为导致农业人才外流，限制农业发展的主要因素之一。因此，日本政府积极推动农地制度改革，推出一系列政策与措施，力图改变日本农业生产过程中的农地撂荒和农业劳动力减少以及农业人口老龄化加速导致的农业发展衰退的局面。
一是健全法律法规，促进农地流转。1970年，日本对《农地法》进行大幅度修改。主要包括：取消农户或农业生产法人购买或租地的最高面积限制;放宽土地流转管制(土地面积、价格及成员资格等)。1980年，日本政府颁布《农用地利用增进法》。主要内容包括：①以土地租佃为中心，促进土地经营权流动;②以地域为单位，组成农用地利用改善团体，促进农地的集中连片经营和共同基础设施的建设;③以农协为主，帮助“核心农户”和生产合作组织妥善经营农户出租和委托作业的耕地。1995年，修改《农业者年金基金法》。通过健全社会保障政策，促进经营权转让，推动农地流转。鼓励农田租赁和作业委托等形式的协作生产，以避开土地集中的困难和分散的土地占有给农业发展带来的障碍。2000年，制定《构造改革特别区域法》，为“农业生产法人之外的法人”参与农地流转开辟了道路。具体做法为，地方政府将其制定的“构造改革特别区域发展规划”上报并经内阁总理批准后，设立“构造改革特别区域”(以下简称“农业特区”)，实行特殊制度，而不受《农地法》的相关法律条款限制。
二是制定特殊政策，促进农地流转。2005年，为促进撂荒农地的开发利用，日本将“农业特区”的特殊农地流转政策进行总结提炼，在《农促法》的框架下，开设“特定法人出租事业”。在日本农地流转制度中， “特定法人出租事业”的开设，对“权利移动统制”的法律原则产生了巨大的冲击。它首次为非农业生产法人开启了农地流转之门，具有里程碑意义。它标志着日本从“权利移动统制”时代进入到了“参入规制”时代。所谓“参入规制”，是指对一般的企业、公司或非营利组织进入农业领域、支持企业等主体参与农地流转。众所周知，产业只有在竞争中才能聚集资源，吸引资金与人才，促进产业升级换代与长久发展。农业作为第一产业，自然也不例外。“特定法人出租事业”的开设，起到的就是增加参与、促进竞争的作用。
4、对农地实行严格管制
在日本的全部土地中，个人所有土地占57%，法人所有土地占8%，国家和地方公共团体所有的土地占35%。其中，国家和地方公共团体占有的土地多为不能用于农业、工业或住宅的森林地和山地。因此，在可以利用的土地中，私有土地占很高的比重。为了保护优良农地，日本对农地的购买转用实行严格管制。一方面，依法划定农业振兴区域范围，在农业振兴区域范围内的优良农地不准任意转用。另一方面，凡进行以农地转用为目的的土地买卖，必须得到都道府县知事或农林水产大臣的许可。
日本的农地一般被分为一、二、三类，不同类别的土地有不同的限制规定，一类农地主要包括生产力高的农地、以及公共投资进行土地改良、整理的农地和集团农地，此类农地除公共用途外不得转用。三类农地原则上可以转用，主要包括土地利用区划调整内的土地、上下水道等基础设施区内的农地、铁路及码头、轨道等交通设施需占用的农地、以及宅地占40%以上的街路围绕的区域的农地。二类农地则是介于一、三类之间的农地。
日本根据农业上的保全需要程度排定土地等级，一类农地不得转用，二类农地可有条件转用。三类以下低等级者可以转用。
此外，根据农地所在的区域与都市规划范围关系的不同，又可分为市街化地区和市街化调整地两种。在都市计划法规定的市街化区域内的 农地，如进行以转用为目的的买卖，必须先向地方的农业委员会申报，但不必得到许可。还规定规划的市街内的农地，则“与宅地同等课税”，以促进其转用，缓解城市用地的压力，但是采用报务制度，以防止土地投机。而在规划划定的计划调整地范围内的农地转用则采取许可制度，须经许可才能转用。同时还规定，非农民不得取得转用以外的农地。
二、日本农地流转中存在的问题
1、农地流转尚未获得长足进展
日本的土地经营都是以农户为基本单位。这种结构类型带来了经营分散、规模小、人地矛盾突出等弊端。日本耕地少，人口多，人地矛盾紧张，是典型的小农经营制模式。相比日本的工业化水平，日本的农业仍然处于比较脆弱的境地。为促进土地自由转让和扩大经营规模，日本政府采取多种措施推进土地流转和规模经营。但是到现在，日本的农业用地流转仍然未获得长足的进展。
2、农村抛荒现象严重
战后日本经济的高速发展，工业化、城市化速度加快，出现大量的就业机会。在此背景下，离农人口激增，农业生产者老龄化，一大部分农业人口进入城市，成为兼业农户。这一日本的特有现象导致农村抛荒现象严重。2010年，日本撂荒耕地面积为395，981公顷，比2005年增加了2.6%，与90年代相比，则增长了一倍左右。
3、农户兼业化现象严重
日本撂荒耕地面积的增加主要表现为自给农户和拥有土地的非农户撂荒面积的增加。相反，在销售农户所经营的耕地中，撂荒耕地面积则减少了近2万公顷。造成农地缩小固然有日本城市化进程加速这一客观原因，从而导致农地不断被非农流转(主要是工业用地和住宅用地)“蚕食”。但是，农户兼业化严重才是所造成撂荒面积增加的根本因素。日本农业是以小规模的分散经营为主。2010年，每个销售农户的平均耕地面积为2.02公顷，农业经营体的平均耕地面积为2.19公顷，而自给农户的耕地面积更少。小规模的分散经营使得大多数农户农业收入过低，而单靠农业收入难以维持生计，于是纷纷走上兼业化的道路。2011年，日本的销售农户中，专业农户有44万户，只占全部销售农户的28%。在兼业农户中，以农业收入为主要生活来源的“第一兼业农户”22万户，占14%;以非农收人为主的“第二兼业农户”占多数，高达58%。
4、老龄化引发劳动力供给不足
导致农地撂荒的原因很多，其中之一是农业劳动力老龄化引发劳动力供给不足，从而导致耕地撂荒严重。根据2004年针对全日本市町村的一项调查，有45%的人认为“高龄化而导致的劳动力不足”是土地撂荒的主要原因，其次为12.8%的人认为“农业生产率低(自然灾害严重)”是主要原因。
5、土地的农业比较效益低
在日本，土地的农业比较效益较低，而非农地价格则高得多，结果导致农地所有者宁愿放弃耕种，而抱有资产持有的心态等待被征用。尤其是在都市近郊，大多数农民主要依靠非农收入为主的第二种兼业农户，与其他地区相比，近郊农户抱有较高的农地转用期待，农民宁愿放弃耕种与流转，形成撂荒耕地。
6、错误理念导致政策失误
日本政府始终坚守着一个理念，就是一定要保住粮食基本自给、特别是大米自给，因而对大米采取高价政策。高米价政策一方面抑制了消费，另一方面刺激了生产，结果导致大米过剩。为了解决大米生产过剩，日本政府在1970年以后依靠财政投入以“调整生产”名义实施“减反”政策。所谓“减反”，就是强制规定一部分稻田实行休耕，政府对因此受到损失的农民发给补贴。结果是，强制“减反”限制了土地的流动性，促使农地大量撂荒。
政府实施的这些旨在保护农业生产的政策措施，反而在客观上阻碍了农地的流转和集中化。日本的耕地面积在1961年达到最高值的608.6万公顷以后，逐年趋于减少。2000年减少到438万公顷，比40年前减少了约20%。虽然日本各地也做了一些扩展农地的努力，比如农地开发、排水开垦、填海造田等，但是这些努力远远跟不上由于各种原因所招致的农地缩小的速度。
三、日本农地流转的特色
日本的农地流转有着许多特色，主要有：
1、不断完善农地制度
通过废弃限制农地租佃关系的法规来促进农地所有权和经营权分离，，倡导以租赁为主要方式的规模经营。
2、建立合作经济组织等中介机构
组织内部实行统一经营、统一购买大型生产资料、统一销售产品、统一分配。农业合作组织避免了原来单一农户的分散经营的弊病，实现了大面积土地集中连片经营，有利于采用先进技术设备，极大地促进了日本农业现代化的发展。
3、采用认定农业者制度
日本根据《农业经营基础强化法》的规定，采用一种叫做“认定农业者”的制度。所谓“认定农业者”，是指那些在改善农业经营效率和扩大规模上有积极性的农业经营者。“认定”须由相应层级的政府机构或委员会作出，政府确定农地流动的方向主要是向“认定农业者”集中。采取这一制度的根本目的是要提高农业经营者的收入水平，培养掌握现代技术的农业经营接班人。想要获得“认定”的人，必须制定农业经营改善计划，如果未达到预定的计划目标，“认定农业者”资格即被取消。而获得“认定农业者”资格的法人则可获得农地方面的优惠政策支持。
4、政府发挥着重要作用
从日本的农地转移特点来看，在日本的农地转移中，无论从政策制定、农业法规的出台和修改，还是在实际流转过程中对中介组织的支持及对农民的保护等方面政府都发挥着非常重要的作用。
5、农协发挥重要中介作用
日本的农业合作组织——农协，作为农业的最广泛组织，成为农地流转过程中最重要的中介。他们不仅促进了农地流转的速度和效率，而且保证了农地流转的成功率，为广大农户各种利益提供了切实的保障。
作者简介：程宇航，江西省社会科学院经济研究所研究员。
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